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关于涉拆迁案件中农村房屋宅基地区位补偿价归属问题的调研报告

来源:通州政法综治网                       时间:2013-11-28

伴随着我区经济的快速发展和农村城镇化步伐的加快,农村房屋拆迁工作大面积展开,由农村房屋拆迁而引发的纠纷逐年增长。近年来,通州法院受理的涉拆迁案件数量不断增加,难度也越来越大,尤其是涉及到农村房屋宅基地区位补偿价归属的纠纷,由于目前还没有明确的法律法规予以规范,司法实践中也没有统一的处理方法,因此导致了同样的案件出现了不同判决,极大地影响了司法公信力。本次调研旨在通过对通州法院在处理农村房屋宅基地区位补偿价归属问题上的不同做法进行梳理,从法理和社情角度,分析、归纳总结, 提出合理化方案,为定纷止争、化解矛盾提供借鉴。

一、问题的由来

(一)宅基地区位补偿价的概念。区位补偿价,顾名思义,就是针对不同的区域和位置给与的针对该区域比较合理的补偿价值。宅基地区位补偿价是指在被拆迁范围内,宅基地每平米的平均使用权价值。

(二)宅基地区位补偿价的产生。法院案件审理中之所以会涉及到宅基地区位补偿价,直接原因是国家征用土地。在农村房屋拆迁过程中,针对被占用的宅基地和房屋应当获得什么样的补偿以及补偿的数额,产生了包括宅基地区位补偿价在内的多种补偿利益。本次调研所涉的区位补偿价,是在北京市通州区台湖镇“两站一街” (两站是指轻轨L2线次渠站和亦庄火车站;一街是指轻轨L2线次渠站、亦庄火车站沿线商业街。该项目开发涉及台湖镇次一、次二、北小营、东石、麦庄、桑园、水南、西太平庄、永隆屯、桂家坟、垛子、大地、高古庄、新河、崔窑共15个村)项目拆迁过程中产生的。

(三)宅基地区位补偿价的计算方式。宅基地区位补偿价的计算方法为:

1.首先,确定被拆迁宅基地面积,宅基地面积不能超过0.4亩,即267平方米,267平米以内的部分,获得全额的区位补偿,超出267平米的部分,补偿百分之六十。如果测量的宅基地面积和经批示的宅基地面积相比,实测面积大于批示的面积超过百分之五以内的,按照实测面积计算宅基地面积,如果超出百分之五,则超出部分不予认定。

2.其次,确定宅基地区位补偿价的标准,根据通州区的实际情况,本调研涉及的项目的宅基地区位补偿价为每平方米2300元。

3.特殊情况的处理。如果被拆迁宅基地居住人口多,面积小的,则按照人均70平米计算;如果被拆迁宅基地居住人口少,宅基地面积大,则按照人均90平米计算,超出的部分按照每平米6000元予以补助。

(四)涉宅基地区位补偿归属案件多发的原因。一是宅基地区位补偿的数额往往都很大,动辄几十万、上百万,占据了拆迁补偿款的大部分。二是对于宅基地区位补偿的归属问题没有明确的法律法规。现行的法律法规对如何分割区位补偿款没有明确规定,当事人按照自身对补偿款分配的理解,自然容易发生纠纷,截止目前仅有上海市高级人民法院民一庭在2007年发布了一份《关于审理宅基地房屋纠纷若干问题的意见(试行)》,其中对宅基地使用权补偿的归属做出了简要的规定。三是农村地区房屋建设和宅基地使用权的复杂关系所致。家庭成员的变动、宅基地上房屋的建造者与宅基地使用者不一致以及建造房屋的出资等情况都影响了宅基地区位补偿价的归属。

二、宅基地区位补偿价的不同分割方案

通州法院马驹桥法庭自2012年以来,共收涉拆迁的权属纠纷案件约200件,约70件判决结案,其中大部分都涉及到宅基地区位补偿价的分割问题。
通州法院通过调研总结各庭室相关案件的审理经验,发现实践中对于宅基地区位补偿价的分割有以下几种方案:

1.根据政府颁发的宅基地使用权证书或类似的批示(比如翻建、扩建的批示)确定区位补偿款的归属,认定宅基地区位补偿款应归权利证书上登载的权利人享有;

2.根据最初的宅基地报批人来确定区位补偿款的归属,认定宅基地区位补偿款应归最初的申请报批人享有;

3.根据被拆迁房屋的安置人的人数(户口)来确定宅基地区位补偿款的归属,认定由被拆迁安置人(户口)对宅基地区位补偿款予以等分;

4.根据房地一体原则确定区位补偿款的归属。对此亦有不同的观点和做法,一种是根据正房的权属及权属比重来确定宅基地区位补偿款的归属,另一种是根据所有房屋的权属(不限于正房)及权属比重来确定宅基地区位补偿款的归属。

这四种分割方案,都有其各自依据,且分割效果很不一致。

第一,由于农村宅基地均是按户为单位进行批示的而且具有“世代相传”的性质,宅基地的最初审批人和宅基地使用证书及翻建批示上的登记的权利人往往是不同的,这样就导致了第一种和第二种分割方式之间的差别。

第二,农村地区向来重视正房,有的宅基地使用证上也只批示了正房,而厢房是根据正房的构造建造的,而且在农村地区翻建正房需要有相关机构的批示,而翻建厢房一般不需要有批示,所以厢房的建造者和正房的建造者往往不是同一个人,如果在分割区位补偿款时,对是否对正房和厢房进行区分没有统一的标准,也会发生不一致的分割结果。

第三,拆迁安置的被安置人一般是指签订拆迁协议时,户口在被拆迁房屋内的人,其中包括了一部分非农户口的人。有的情况下,宅基地使用权证书上的权利人的户口并不在被拆迁安置房屋内,从而有可能出现宅基地使用权人签署了拆迁协议,但其并不是该协议中约定的被安置人的情况。

三、确定宅基地区位补偿价归属的方法分析

根据上述宅基地区位补偿价的计算方法,其数额是固定的,那么我们进行宅基地区位补偿价归属确认的过程中,会遇到两个问题,一是分割基数,即区位补偿价应在哪些人之间进行分割;二是分割方法,即按照怎样的标准在分割基数间进行分割。上述的第1、2、3种分割方案涉及到的是分割基数问题,第4种分割方案既涉及到分割基数也涉及到分割方法。我们首先应解决的是分割基数的问题,确定了分割范围后,再确定分割方法。

(一)分割基数的确定。之所以会有如上几种不同的分割方案,是因为对于宅基地区位补偿价的认识不同造成的,首先我们应了解宅基地区位补偿价的发放目的和性质。

1.发放宅基地区位补偿价的目的。宅基地区位补偿价的目的是为了给与被拆迁宅基地使用权相应补偿。宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国物权法的规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权利用该土地建造住宅及其附属设施。

2.宅基地区位补偿价的性质。根据“两站一街”项目,对于一处宅基地及地上物因拆迁需要给付四种救济方式。一是补偿;二是补助;三是奖励;四是安置住房。其中补偿部分包括:宅基地区位补偿、地上物重置成新价和附属物及装修补偿。即宅基地区位补偿价的性质是一种补偿,与补助和奖励是不同的,它是一种必然的救济,一种不可缺少的救济方式。了解了宅基地区位补偿价的发放目的和性质,为我们进一步确定分割宅基地区位补偿价的分割基数确定了理论前提。

3.确定宅基地区位补偿价分割基数的基本标准。宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利,与特定的身份关系相联系,不允许转让。宅基地区位补偿价是对宅基地使用权的一种必然补偿,而宅基地使用权与集体经济组织成员这一身份关系相联系。那么,宅基地区位补偿价便同样是与集体经济组织成员这一身份关系相联系的一项补偿。确定了这一联系的法律基础,为我们确定宅基地区位补偿价的分割基数提供了一个基本的标准,即能够获得宅基地区位补偿价的人首先必须是本集体经济组织成员。

4.宅基地使用权人的确定。通常宅基地使用权的取得是以户的名义获得。农村集体经济组织在确定一户农村村民的宅基地使用权面积和房屋的建筑面积时,一般以该户农村村民的人数作为主要参考依据。也就是说,在审批宅基地时,根据申请宅基地人的“户”的人口数量确定相应的宅基地面积。即,宅基地的使用权人的范围是固定的,就是在最初审批宅基地时,申请人家庭的人口。在审理此类案件过程中,为了确认申请宅基地时的家庭人口,应到有关部门调取宅基地最初审批手续,上面会记载相应的申请人家庭人数及相应的宅基地面积,如果相关手续缺失无法调取,可以调查在申请宅基地建房后居住在房屋内的人口。

经过通州法院调研发现,涉宅基地区位补偿价归属问题的纠纷,多发生在一户出现人口增加的情况下。在审判实践中,这类案件的案情复杂多样,下面笔者就其中的典型类别予以分析:

第一、涉及到婚姻关系导致一户内人口增加。在农村,有儿子的家庭,会因结婚的需要而为儿子申请新的宅基地,但也有因自有宅基地面积过大、无宅基地可批等原因而不能申请的情况。这样在儿媳因户口的迁移而成为该集体经济组织的成员后,儿媳便成为该户内增加的成员。入赘的女婿同理。这时,农村一般会采取分家的方式,将宅基地上的房屋进行区分,由父母与儿子、儿媳分开生活。此时,如果儿子、儿媳出资对宅基地上房屋进行了翻建,是否可以将儿媳视为宅基地使用权人?

第二、涉及到新出生人口导致一户内人口增加。在宅基地审批之后,新出生的家庭成员,由于其没有在申请宅基地一户人口范围内,所以其并不具有宅基地使用权。比如,在农村,父母在长子出生后申请了宅基地建房生活,后次子出生,则次子系该户内新增人口。在农村,如果有两个儿子,一般长子另外申请宅基地单独生活,次子随父母生活,此时一般也会进行分家,那么次子成年后,由于其无法申请新的宅基地,从而对父母宅基地上的房屋进行了翻建,或者父母组织分家,要求次子对房屋进行翻建,能否视为次子成为了该处宅基地的使用权人?

第三、因收养关系导致一户内人口增加的情况与上述情况类似,如果养子女在养父母所申请的宅基地上翻建、新建了房屋,那么能否视为养子女成为了该处宅基地的使用权人?

根据上述分析的情况,如果不考虑一户内人口增加,那么结婚后,出嫁的女儿在其亲生父母所在的户内属于减少的人口,其不能作为其父母所申请宅基地的使用权人,如果其丈夫不能申请新的宅基地,那么会导致其没有宅基地可以使用。新出生人口的情况也是如此。所以,出于公平原则的考虑,通州法院建议在确认宅基地区位补偿价归属时,应考虑一户内人口增加的情况。即,对于新增加的人口,可以根据分家、翻建房屋等方式,视其为该处宅基地的使用权人。

综上,通州法院总结出确定宅基地区位补偿价分割基数的两个标准:一是能够分割宅基地区位补偿价的人必须是本集体经济组织成员;二是能够分割宅基地区位补偿价的人必须是宅基地的使用权人。宅基地使用权人首先可以通过最初申请宅基地的手续予以确定,如果其后发生了该户内人口增加的情况,增加的人口在他处没有其他宅基地的,可以通过分家、翻建房屋等方式视其为所在宅基地的使用权人。

(二)分割方法的确定。确定了分割基数,便要确定按照什么样的标准来分割宅基地区位补偿价。一种方案是在基数范围内进行均分;另一种方案是按照基数所占相应比例进行分割。通州法院调研认为,应当按照基数所占相应比例进行分割。

1.按照比例分割的必要性。一户之内的成员,对宅基地使用权的行使是有差别的,有的家庭成员在建造房屋过程中出资出力较多,有的家庭成员则基本没有出资,在这种情况下均分,对出资较多的家庭成员是不公平的。出于公平原则的考虑,按比例分割是必要的。我国一直未建立农村房屋所有权登记制度,宅基地房屋则历经土改登记、及新建、翻新、改扩建的演变。因此,在确定宅基地房屋权属时,应综合考虑土改证、宅基地使用证、建房用地审批等文件上核定的人员,以及房屋新建、翻新、改扩建等情况。诉争房屋经土改登记,未经农村宅基地使用权登记及未新建、翻建、改扩建的,以土改时登记的权利人为房屋的权利人;诉争房屋经土改登记及农村宅基地使用权登记,未进行新建、翻建、改扩建的,以土改登记及农村宅基地使用权证核定人员为房屋的权利人;诉争房屋虽经土改登记,但在宅基地使用权登记前后新建、翻建、改扩建的,以农村建房用地审批文件和农村宅基地使用权证核定人员为房屋的权利人。

确定宅基地房屋权利人的具体产权份额时,应当充分考虑仍为集体经济组织成员的权利人以及对诉争宅基地上房屋一直进行维修、保养等义务的权利人的利益。如果存在翻建的情况,则应考虑翻建的程度,如果用了旧房的部分材料或基础设施,则应酌情确定旧房所有者在翻建新房中所占的比例。

2.区分正房、厢房等其他房屋的必要性。在农村,在宅基地范围内可以建造正房、厢房、倒座房、后背房、天井房等,但在申请宅基地、申请翻建房屋时,相关的批示文件仅对正房的建造进行批示,对于厢房等其他房屋,多不进行规划,且建造正房和其他房屋所使用材料和施工的精细程度是有区别的。基于以上考虑,出于尊重农村地区的风俗习惯,通州法院建议在分割宅基地区位补偿价时以正房为主,同时应将厢房考虑在内,但对其所占比重可以酌情予以认定。

四、确认宅基地区位补偿价归属问题的一般处理原则

综上,通州法院根据调研,提出在确认宅基地区位补偿价归属问题上的一般处理原则:首先,应遵循宅基地区位补偿价与集体经济组成员这一身份关系紧密相连的原则。即非本集体经济组织成员不能主张本集体经济组织宅基地区位补偿价。在审理此类案件中,要严格审查被安置人及房屋建造者,是否为本集体经济组成成员,对于非农户口和其他集体经济组织成员,在分割宅基地区位补偿价的基数中要予以排除。

其次,应确定宅基地的使用权人。宅基地区位补偿价属于对宅基地使用权的补偿,只有宅基地使用权人可以获得该补偿。对于最初申请宅基地文件记载的申请农户的人口,如果未发生减少的情况,则都属于宅基地使用权人,如果出现减少,可以参照上海市高级人民法院民一庭发布的《关于审理宅基地房屋纠纷若干问题的意见(试行)》相关规定执行,如果出现增加的情况,则新增人口可以通过分家、翻建房屋等方式成为宅基地使用权人。
再次,应遵循按比例分割原则。即在分割宅基地区位补偿价款时应按照宅基地使用权人行使使用权的比例来进行分割,同时应区分正房和厢房的不同比重。


 
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[责任编辑:何惠英 王新东 姚玮东 ]
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