设为首页 收藏本站

关于违法建设引发的农村土地承包类案件的调研报告

来源:通州政法综治网                       时间:2013-12-26

十八大报告指出,要建立国土空间开发保护制度,完善最严格的耕地保护制度,要严守耕地保护红线,严格土地用途管制。近年来,随着通州新城建设的推进及农村城镇化步伐的加快,通州区农用地违法建设问题日益凸显。这些建设在农用地上的违法建筑如同耕地“毒瘤”,不仅严重破坏了国家土地资源,也引发了大量经济纠纷。在我院近年来受理的农村土地承包案件中,有数十起涉及了农用地违法建设问题,这些案件在许多方面均具有相似性。我院在办理过程中总结了该类案件的共性、频发原因及一系列审判原则,并据此提出相应对策,以期妥善处理矛盾纠纷,使农村基层组织行为实现规范化、合法化,从根本上解决农用地违法建设问题,将国家耕地保护制度落到实处。

一、农用地违法建设类案件的类型

我院民四庭办结的农用地违法建设类案件矛盾焦点各不相同,涉及的案由包括农村土地承包合同纠纷、承包经营权纠纷、农业承包合同纠纷等。根据查明的核心事实,大致可以分为以下几种类型。

(一)承包合同所约定的土地用途违法,造成合同无效。此类案件主要包括以下两种情况:一是合同约定将农用地用于非农业建设,例如,村委会为“招商引资”,在承包合同约定允许承包方在一般农田上建设厂房。二是合同约定将基本农田用于发展林果业、花卉业、挖塘养鱼、建设养殖场。
在这类案件中,村委会作为发包方及集体土地的管理组织,存在明显的履职不到位情形,具有过错,故一般法院判令其对合同无效承担责任,赔偿部分或全部损失。

(二)承包合同有效,但承包方在合同履行中进行违法建设,构成违约。即承包方违反合同约定,在农田上擅自进行违法建设,构成根本违约,此种情形下,村委会有权要求解除合同,返还土地。

(三)承包合同有效,承包方亦未违约,但未取得审批手续即开工建设,后被认定为违建拆除。承包方因未取得合法审批手续而建设,被国土部门认定违法,此时,法院一般认定村委会不具有过错,不应赔偿。

二、农用地违法建设类案件特点

(一)承包地违法建设较多,确权地违法建设较少。在我院受理的农用地违法建设案件中,大部分纠纷均因在承包地上开展违法建设引起,而在确权地即家庭联产承包土地上进行违法建设的案件则极少。

究其原因,主要因为确权地系按照村民人口分配,面积相对有限,且政策宣传到位,合同多为范本较为规范,因此违法建设的情况较少。而承包地一般多在十亩以上,面积较大,合同条款多为村委会与承包方自行拟定,约定的土地利用方式存在与法律法规冲突的可能。

(二)原告多为承包方,诉讼请求多为要求发包方村委会赔偿损失。在该类案件中,原告大多为承包方,因其违法建设被国土部门勒令拆除,故诉至法院要求发包方村委会赔偿其相应的损失。少部分案件的原告为发包方即村委会,因承包方违反合同约定,在农用地上建设房屋,故村委会诉至法院,要求解除合同并返还土地。此种情况表明,由于基层组织功能弱化,对农用地利用监管无力度,导致农用地违法建设问题的处理方式多为“事后分责”,未能有效实现“事前控制”、及时止损。

(三)大多违建已经行政机关认定为违法建设并作出限期拆除决定,甚至已实际强制拆除。在大多案件中,行政机关已经将涉案建筑物的性质认定为违法建设,并作出限期拆除决定,甚至已实际强制拆除。少数案件中,行政机关尚未对有关违法建设行为进行处理,需法院对土地性质、建设行为是否违法进行调查,从而确定合同效力及承包方是否违约。

(四)损失的具体数额难以确定。由于该类案件发生于农村地区,承包方在进行建设时,多从个人、个体户处购买原材料,并雇佣非正规的施工队进行建设,因此常常造成原材料费、施工费的单据不完善、不规范,导致损失的实际数额难以确定。此外,许多违法建设在诉讼之前即已实际拆除,无法进行现场勘验和评估。这些因素使得法院在确定损失赔偿数额时困难重重,经常只能予以酌定。

(五)调撤率低,上诉率高。由于违法建设被拆除损失数额巨大,一般都在几十万元以上,且各方当事人对于责任如何分担通常存在严重分歧,因此,该类案件调解难度很大,一般均以判决结案。此外,因该类案件涉及当事人重大利益,败诉一方通常在一审判决后不会服判,均寄希望于二审,因此,该类案件的上诉率很高,达到了90%以上。

三、农用地违法建设案件频发的原因

(一)土地非农用途带来的巨大收益成为违法、违约的诱因。我国长期存在人多地少的突出矛盾,土地资源的重要性毋庸置疑。在实践中,土地使用权作为特殊的生产要素往往能够带来巨大财富,特别是如果将土地投入非农用途,往往能够获得比农业用途更多的收益。随着通州新城的建设及农村城镇化脚步的加快,这种农业用途与非农用途带来利润的差距也越来越明显。因此,个别村委会为了所谓的招商引资,承包人为了一己私利,不惜“铤而走险”,改变农用地的利用属性,给农用地造成了不可逆的损害。

(二)农村集体经济组织履职不到位,职能弱化。相比于农民个体,农村集体经济组织掌握着更多的法律资源、信息资源,本应严把合同关,对农用地的使用情况进行严格的监督管理。但实践中,一些村委会作为集体土地的管理者,不对本村土地的性质进行调查和登记,签约时也未准确告知承包人土地性质,在合同中明确约定允许承租人在农用地上开展建设、经营企业。少数案件中,村委会甚至在法庭开庭时仍表示不清楚涉案土地的属性。在合同履行过程中,村委会对土地的使用情况亦缺乏有效监管,对土地利用情况不闻不问,放任承包人在农用地上开展违法建设行为,没有将损害消灭在萌芽状态。

(三)新老村集体组织在更替过程中未妥善办理交接事务。部分村基层组织在负责人或者工作人员发生变更后,没有对本村的土地承包合同、公章、财务账册进行妥善交接,这就导致新领导上台后对旧领导执政期间签订的合同一概以不清楚为由推脱责任,甚至全盘否认。有些新领导班子不尊重土地利用的历史原因,对合同约定模糊地带作出不利于承包人的解释,并以此为由要求解除合同、收回土地。例如,在个别案件中,涉案土地的性质虽为农业用地,但由于历史原因,该土地利用状况与土地性质长期不符,甚至在数十年前即已存在房屋等建筑物。对于该类建筑物,国土资源管理部门表示尊重历史,不将其确认为违法,一般仅要求不得重建,但新上任村委会不考虑土地利用的历史原因,而简单以违法建设为由,要求解除前届领导签订的土地承包合同、收回土地。

(四)承包人缺乏法律意识、守约意识。如前所述,此类案件多发生于农村地区,承包人多为农民个体,所接触的法律信息相对匮乏且缺乏指导,因此大多承包人均缺乏法律意识。有些人在未明确土地性质或未取得相应审批手续的情况下即开工建设,甚至建成了七、八千平方米的厂房,导致建筑物被认定为违建拆除后,造成巨大损失。

第一,承包人对于土地性质的分类缺乏认知。部分案件的承包人在未明确土地性质的情况下即盲目签署合同,与村委会约定在一般农田上建设厂房,或在基本农田上建筑养殖场,造成合同因违法而无效。

第二,承包人缺乏守约意识。部分案件中,承包合同已经明确约定要求承包人建设农业养殖、看护用房,合同本身有效,但承包人在合同履行过程中缺乏守约意识,不严格遵照合同执行,在农用地上自行建设厂房,构成违约,村委会进而诉至法院要求解除合同,收回土地。

第三,承包人缺乏审批程序意识。部分承包人不了解建设施工审批程序,在未取得审批许可的情况下,即投入大笔资金开工建设,造成违法,带来了巨大损失并引发诉讼。

四、农用地违法建设案件的审理原则

为积极回应实践对司法工作的需求,充分发挥法院的审判职能,更好的处理农村土地承包案件,我院总结审判经验,提出审理农用地违法建设案件应当遵循的四项原则。

(一)保护土地资源合理开发和可持续利用。根据《土地管理法》相关规定,我国实行土地用途管制制度,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护;使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《基本农田保护条例》则进一步规定,国家实行基本农田保护制度;禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动;禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。因此,在案件审理中,法院应首先依法查明土地的具体性质,严格审查土地利用方式是否违反土地管理法律法规,是否构成对土地资源的非法开发与利用。

(二)促进农业用地合法承包与流转。法院根据依法查明的土地性质及相关法律法规,确认涉案土地的合法利用方式,并分情况进行处理:对于约定在一般农田上建设厂房或约定在基本农田上建筑养殖场、种植林果业、挖塘养鱼的合同,应依法认定为无效,并按照无效合同的法律后果进行处理,对于各方的违约行为,法院依法分配责任;对于合法使用土地的承包人的利益予以保护,防止发包人滥用合同解除权,促进土地的合法承包与流转。

(三)法定与约定义务相结合分配责任,平衡各方利益。由于土地承包和利用存在许多强制性法律规定,因此在办案过程中,法院在通过合同条款确定各方权利义务的前提下,应兼顾法律规定的法定义务,合理分担责任,平衡各方利益。

1.应重视审查合同主体是否遵照法律规定,履行法定义务。例如,村集体经济组织作为土地发包方,应当如实、明确告知承包方土地性质,严格履行相应的管理职责,即使合同中并未对此进行明确约定,在案件审理过程中也应予以考虑。

2.应仔细审查当事人对合同约定义务的履行情况。审理中,应重视承包方及发包方在承包合同中约定的具体义务,并据此分担责任。例如,若双方在协议中约定了村委会作为发包人有监督管理权,而其对于承包人的土地利用行为未进行适当的监督管理,则也应对承包人的经济损失承担部分赔偿责任。

(四)以过错为原则确定责任分担比例。在农用地违法建设案件中,如合同被认定为无效,则法院主要依据各方过错程度来分配责任。例如,如合同因约定的土地利用方式违法而无效,则法院将综合考虑各方对于合同无效的过错程度,来分配损失承担比例。

五、规范农用地使用行为的对策及建议

法院及各政府管理部门应当采取联动机制,立足本职,改进工作,建立较为完善的违法建设预防及制裁机制,防止土地被不当利用,防止过多争议进入诉讼,从源头上减少违法建设的发生,进而促进我区农村经济健康发展、土地资源合理利用,为北京城市副中心建设消除羁绊。

(一)加强审判工作,及时向有关部门发送司法建议。作为审判机关,法院应不断优化工作方式,进一步总结农用地违建案件的审理原则和规范。在案件审理完毕后,要加强对有关政府部门、村集体经济组织的司法建议工作,敦促其纠正不当做法。例如,在一起案件中,发包人村委会允许承包人在基本农田上建设养殖场,法院在判决生效后,向涉案土地所在辖区的镇政府发送司法建议,要求其规范下属村集体经济组织的合同签订和管理工作,得到了镇政府的积极回应,取得了良好的效果。

(二)充分履行监督管理职能,优化农村基层组织的土地管理方式。政府及农村基层组织作为土地管理部门,应做到依法治理、规范程序、堵住漏洞,将农村土地承包管理进一步纳入法治轨道。

1.加强土地性质登记管理工作。农村集体经济组织应当认真履职,对本村土地基本性质、利用状况、承包信息进行整理和登记,并严格依据土地性质签订承包合同。个别土地的利用情况与规划性质不符,但由于具有一定历史原因,土地管理部门并不将该土地上的现有房屋认定为违法建设,只是要求不得扩建、重建。针对这种情况,建议土地管理部门及农村基层组织将类似有历史原因的地块进行归纳整理,并利用一定的程序,将不得维修、扩建或进行翻建等要求直接告知承包方、转包方,并明确告知其违法后果,以防患于未然。

2.加强土地承包合同的签订和管理工作。在签订土地承包合同时,双方主体应在明确土地性质的前提下,详细约定各方权利义务,村委会作为土地管理者,应当向承包方着重说明土地的性质、利用方式、违法后果。村委会应当在合同中列明条款,明确告知承包方土地利用要求及违法后果,使承包方对于违反法律法规强制性规定所产生的法律后果有明确的认识,促使其能够自觉守约、合法利用土地,进而减少对土地资源的滥用。

3.建立农村土地承包合同审核制度。依托基层司法所的法律服务职能,建立农村土地承包合同法律审核制度,及时纠正违法合同,避免因合同违法导致的不利后果。

4.加强对承包土地利用监督指导。在合同履行过程中,村委会及有关部门要加强监督指导,明晰农田保护范围,切实做到责任到人、落实到位;要加大检查力度,如发现承包方存在违法利用农用地的行为,应立即制止,以防止土地硬化无法恢复原状。

5.明确行政处罚的原因和法律依据。政府有关部门在进行行政处罚时,应在文书中列明处罚的全部原因和法律依据,避免因违法原因不明确,导致承包方与发包方就责任分担问题发生争议和纠纷。

(三)加强教育培训,不断提高基层干部法律水平与行政能力。违法建设及相关纠纷的减少,离不开农村干部法律意识、责任意识的提高。将基本农田发包给他人进行养殖生产,将一般农田发包给他人建设厂房、开办企业,暴露出农村基层组织个别干部对农田保护意识的淡薄。基层干部要牢固树立法制意识、合同意识,使所有涉及农村土地的经济行为都有合同可依,确保合同内容自愿合法,并保证合同约定的内容得到全面履行,避免违法利用土地的现象一再出现。

(四)加大宣传力度,提高群众的农田保护意识。加强农田保护,除了要重视对违法行为的制止和惩治,更重要的是应当防患于未然,真正从源头上杜绝违法建设行为。应当加大法律宣传力度。针对此类案件的发生背景和当事人特点,法院或政府有关部门应有意识地深入到农村基层,采取生动丰富的形式,加强对基本农田保护五不准等有关法律法规的宣传力度,提高群众的农田保护意识。可以通过讲解现实案例、发放宣传图册、开展巡回审判、举办法制咨询等活动,使承包方在承包土地前能够全面了解土地承包法律法规,避免因不懂法而违法利用土地、欠缺审批手续,引导其遇到问题时通过合法途径解决,而非采取过激方式。

(五)各部门积极联动,建立有效的防范机制和纠纷化解机制。目前,农村土地管理组织及土地承包纠纷解决机构主要包括人民法院、乡镇政府、土地管理部门、经管站、农村土地承包仲裁委员会、村集体经济组织。各部门应当加强沟通与协调,充分发挥各部门优势,形成农村土地承包纠纷联动机制,建立农村土地争议信息网络,按照档案管理规定配合其他部门调阅案件卷宗及相关材料,联合进行政策法规宣传、培训活动,以从源头减少违法行为的发生。唯有各部门联合编织一张农田“保护网”,才能真正做好农田保护工作,才能使土地资源在社会财富积累中发挥正效能,确保农业生产、社会经济的持续快速健康发展。

 
[供稿单位: ]
[责任编辑:史宝山 安 娜 ]
通用文章右侧

主办:中共北京市通州区委政法委员会 北京市通州区社会管理综合治理委员会办公室 版权所有©

运行维护和管理:中共北京市通州区委政法委员会 北京市通州区社会管理综合治理委员会办公室 京ICP备 05031679号 京公网安备11011202001838号